强化反垄断深入推进公平竞争政策实施

2021年8月30日中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，这表明反垄断和公平竞争政策进一步得到了党和国家的重 视和强调，必将对我国近年来正在不断强化反垄断、实施公平竞争政策的工作产生广泛和深远的影响。

一、强化反垄断深入推进公平竞争政策实施已经成为我国的顶层设计并在实际工作中不断得到加强

近些年来，反垄断和公平竞争政策越来越受到国家的重视。特别是2015年10月12日《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》，首次明确提出了“逐步确立竞争政策的基础性地位”。2016年4月18日中央全面深化改革领导小组第二十三次会议审议通过了《关于建立公平竞争审查制度的意见》，2016年6月14日国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，这意味着我国在逐步确立竞争政策的基础性地位方面迈出了关键的一步。此后，2017年1月17日国务院发布的《“十三五”市场监管规划》进一步提出“强化竞争政策基础性地位”；2018年年底召开的中央经济工作会议重申“强化竞争政策的基础性地位，创造公平竞争的制度环境”。尤其值得注意的是，2019年10月31日十九届四中全会的决定中指出“强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度”。2020年5月11日《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中进一步强调：“完善竞争政策框架，建立健全竞争政策实施机制，强化竞争政策基础地位。”在短短几年里，从“逐步确立”到“强化”，从“基础性地位”到“基础地位”，竞争政策在我国得到了前所未有的重视，其地位日益得到提高。可以说，竞争政策已经提升到我国的顶层设计的高度。

紧接着，中央不断提出和强调新形势下反垄断和反不正当竞争的任务。2020年10月29日党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中关于“十四五”时期经济社会发展主要目标中就包括“公平竞争制度更加健全”，并在“全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制”部分强调“加强反垄断和反不正当竞争执法司法，提升市场综合监管能力”。2020年11月30日，中央政治局就加强我国知识产权保护工作举行第二十五次集体学习时，习近平总书记在主持学习时强调“统筹推进专利法、商标法、著作权法、反垄断法等修订工作，增强法律之间的一致性”，“要统筹做好知识产权保护、反垄断、公平竞争审查等工作，促进创新要素自主有序流动、高效配置”，“研究制定防止知识产权滥用相关制度”，“要完善知识产权反垄断、公平竞争相关法律法规和政策措施，形成正当有力的制约手段”。2020年12月11日召开的中共中央政治局会议首次提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”。2020年12月18日结束的中央经济工作会议将“强化反垄断和防止资本无序扩张”确定为2021年的八项重点任务之一，并且明确提出“反垄断、反不正当竞争，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求”，“要加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为”。2021年1月9日召开的中央政法工作会议上也提出“加强反垄断和反不正当竞争执法司法”。2021年3月全国“两会”上的《政府工作报告》强调“强化反垄断和防止资本无序扩张，坚决维护公平竞争市场环境”。2021年3月15日的中央财经委员会第九次会议进一步提出：“要坚持正确政治方向，从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，坚持发展和规范并重，把握平台经济发展规律，建立健全平台经济治理体系，明确规则，划清底线，加强监管，规范秩序，更好统筹发展和安全、国内和国际，促进公平竞争，反对垄断，防止资本无序扩张。”

与此同时，我国旨在维护市场公平竞争的反垄断和反不正当竞争执法也不断得到加强。2020年12月14日，市场监管总局依法对阿里巴巴投资收购银泰商业股权、阅文集团收购新丽传媒股权、丰巢网络收购中邮智递股权等三起未依法申报违法实施经营者集中案作出行政处罚决定，各罚款50万元。2021年3月12日，市场监管总局依法对互联网领域十起违法实施经营者集中案作出行政处罚决定。2021年4月10日，国家市场监管总局依法对阿里巴巴集团“二选一”等行为作出行政处罚，责令其停止违法行为，并处以其2019年销售额的4%计182.28亿元罚款，同时进行行政指导。此后，2021年4月26日，市场监管总局依法对美团实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查。2021年4月30日，市场监管总局依法对互联网领域九起违法实施经营者集中案作出行政处罚决定，对腾讯控股有限公司等企业分别处以50万元人民币罚款。接着，市场监管总局还对互联网领域22起违法实施经营者集中案件立案调查，虽然经评估认为不具有排除、限制竞争效果，但在2021年7月初作出行政处罚决定，对涉案企业分别处以50万元人民币罚款。2021年7月10日，市场监管总局依法禁止虎牙公司与斗鱼国际控股有限公司合并。2021年7月24日，市场监管总局依法对腾讯控股有限公司作出责令解除网络音乐独家版权等处罚，本案还是我国反垄断法实施以来对违法实施经营者集中采取必要措施恢复市场竞争状态的第一起案件。

此外，为了预防和制止平台经济领域垄断行为，保护市场公平竞争，促进平台经济规范有序创新健康发展，维护消费者利益和社会公共利益，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》于2021年2月7日发布并实施。

这意味着，强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施已经成为我国的顶层设计并在实际工作中不断得到加强。

二、强化以反垄断为核心的公平竞争政策实施已经成为全球范围内的一种发展趋势

如果将视野扩大到全球范围，那么就会发现强化竞争政策的实施不是我国所独有的，而且是一种普遍的趋势。就以作为竞争政策核心的反垄断法来说，在反垄断法制定和实施的一百多年来，虽然反垄断的宽严程度在不同国家、不同时期存在差异，但是在总体上呈现出日益严厉和不断强化的趋势。

长期以来，欧盟反垄断执法本来就很严厉，主要针对的是美国的跨国巨头。例如，2017年6月，欧盟委员会由于谷歌在搜索结果中偏袒自家服务Google Shopping决定对其处以24.2亿欧元的罚款；2018年1月欧盟委员会对高通滥用市场支配地位行为罚款9.97亿欧元。近期，欧盟在对超级平台企业的反垄断执法上更是毫不手软，仅在2017年至2019年的短短三年，欧盟对谷歌作出三次反垄断处罚，总计开出了82.5亿欧元的罚单。其中，2018年7月欧盟以谷歌滥用安卓操作系统市场的支配地位为由，对其处以43.4亿欧元罚款，占谷歌上一年度在欧利润的35%，创下了全球反垄断罚款数额的最高纪录。2020年12月15日欧盟委员会公布了数字服务法和数字市场法草案，这两部法案一旦正式通过生效，大型平台企业在欧盟将面临更加严格的监管，甚至包括业务被拆分、巨额罚款等在内的严苛处罚。

其他一些国家，如英国、德国、加拿大、意大利、日本、新加坡等的反垄断执法机构也不断加大反垄断执法力度，近期相继启动对谷歌、亚马逊、eBay、PayPal、爱彼迎、优步等互联网平台企业的反垄断调查。可见，强化竞争政策特别是反垄断法的实施已经成为全球的共识和各国的实际行动，尤其是近期都针对在经济生活中处于越来越重要地位的巨型平台企业加大了反垄断执法的力度。

三、强化反垄断深入推进公平竞争政策实施是完善社会主义市场经济体制和推动我国高质量发展的内在要求

我国经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定性作用就是让价值规律、竞争规律和供求规律在资源配置中起决定性作用。其中的竞争规律是通过市场竞争激励先进、鞭笞落后的优胜劣汰机制来实现的。

竞争作为市场最基本的运行机制，具有多方面的积极作用，如使稀缺资源得到合理配置，推动经济技术进步，促进收入的合理分配，使消费者利益得到充分的保护，并有利于保障人们的经济自由，创造社会平等的经济基础。但是，竞争也会产生某些消极的影响，除了优胜劣汰可能会造成企业破产、工人失业、贫富悬殊等社会问题以及盲目性可能造成资源浪费和经济动荡衰退等之外，仅就市场竞争过程本身来说，其也往往会产生破坏竞争的力量，主要表现为作为市场竞争“副产品”的垄断与不正当竞争问题。前者使竞争开展不起来，后者使竞争无序发展。无论是垄断行为还是不正当竞争行为，都使得竞争的积极作用不能正常发挥，市场的正常秩序受到破坏，经济的活力受到抑制。因此，竞争作为市场机制这一“无形之手”的核心内容之一，虽然具有不可替代的积极作用，但由于其本身也会带来某些消极后果，因而需要政府“有形之手”去维护。

在现代社会，对市场竞争机制的维护主要表现为通过制定和实施相应的政策和法律对市场竞争行为加以引导、调节和规范，以尽量减少竞争可能产生的消极影响。其中，为解决竞争带来的垄断和不正当竞争问题需要制定和实施竞争法，包括反垄断法、反不正当竞争法以及其他相关的法律制度。虽然制定和实施竞争法表现为政府有形之手的介入，但是其目的是为了维护正常的市场竞争秩序，最终还是为了让市场机制更好地发挥作用。因此，反垄断、反不正当竞争仍然是为了使竞争更公平更健康，体现了有效市场与有为政府的结合。

我国在实行改革开放的过程中，随着市场竞争机制的引入并发挥越来越重要的作用以及逐步融入世界经济体系，我国相应地产生了从法律上反垄断、反不正当竞争的要求，并逐步形成了相应的竞争法律制度，主要是1993年制定并实施并经2017年修订、2019年修正的反不正当竞争法和2007年制定、2008年实施的反垄断法。总体来说，我国已经确立了竞争法律制度的基本框架，在反垄断、反不正当竞争方面已经有法可依，但是也需要随着市场发展变化的新情况不断地进行调整和完善。

正如中央全面深化改革委员会第二十一次会议强调的，今后要统筹发展和安全、效率和公平、活力和秩序、国内和国际，坚持监管规范和促进发展两手并重、两手都要硬，明确规则，划出底线，设置好“红绿灯”，引导督促企业服从党的领导，服从和服务于经济社会发展大局，鼓励支持企业在促进科技进步、繁荣市场经济、便利人民生活、参与国际竞争中发挥积极作用。要加快健全市场准入制度、公平竞争审查机制、数字经济公平竞争监管制度、预防和制止滥用行政权力排除限制竞争制度等。要坚持“两个毫不动摇”，推动形成大中小企业良性互动、协同发展良好格局。要坚定不移推进高水平对外开放，保护产权和知识产权，增强政策透明度和可预期性。要加强竞争法律制度和政策宣传培训，强化企业公平竞争意识，引导全社会形成崇尚、保护和促进公平竞争的市场环境。要加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，堵塞监管漏洞，提高监管效能。要加大监管执法力度，加强平台经济、科技创新、信息安全、民生保障等重点领域执法司法。要完善反垄断体制机制，充实反垄断监管力量。